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在滥用职权罪中超越权限范围行使职权的认定

2021-08-26 16:46:23分类:渎职犯罪案例 阅读:1872
文章导读:在滥用职权罪中超越权限范围行使职权的认定 在滥用职权罪客观方面中,超越职权,擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项。是滥用职权行为中一种客观行为。在明确了滥用职权包括越权行为之后,进一步要解决的问题就是何谓“越权”,是否只要国家机关工作人员行使了自己职权范围之外的其他职权都可作为滥用职权?

滥用职权罪超越权限范围行使职权的认定

滥用职权罪客观方面中,超越职权,擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项。是滥用职权行为中一种客观行为。在明确了滥用职权包括越权行为之后,进一步要解决的问题就是何谓“越权”,是否只要国家机关工作人员行使了自己职权范围之外的其他职权都可作为滥用职权?  
滥用职权罪
1、越权行为应否需要有一定的“本权”相对应  
[滥用职权罪
案例] 

张某,某国有贸易公司(以下简称“国有公司”)党委委员,同时任该国有公司出资设立的一集体企业的法定代表人、经理。集体企业成立于20世纪90年代初,其员工也是总公司员工,参加总公司内部承包经营。后来,因经营不善、出现严重债务问题,国有公司决定集体企业停止经营,由张某负责清理债务。在停业清债期间,张某为了继续做生意,遂向李某借款100万元,用于企业经营、还贷款、还借款利息以及支付工人工资、差旅费等。后来,李某急需用钱,多次催张某还钱。因无力偿还,张某提出由国有公司担保,李某同意。2006年3月,因其他经济纠纷,国有公司被起诉承担连带责任,遂委托张某代表国有公司参加诉讼。张某利用去国有公司办公室在授权委托书上盖章的机会,在另外一张空白信笺上骗盖了国有公司公章。同年5月,在债务到期前,张某利用私自留存的盖有国有公司公章的空白信笺,冒用国有公司名义向李某出具了担保书。借款到期后,由于集体企业无力偿还债务,李某遂向法院起诉。法院判决担保合同有效,国有公司承担连带责任,负责偿还集体企业债务。  
        有学者认为,超越职权,必须以行为人现有的职权为基础,而不能指行为人处理与本人职权毫无关联的其他事务。本案中,张某骗盖公章、私自书写担保书的行为与其职权没有关系,不应认定为滥用职权。也有学者对此提出相反看法,认为张某骗盖国有公司公章,私填担保书的行为属于滥用职权行为,且给国有公司造成了重大损失,其滥用职权行为与国有公司损失之间具有直接的因果关系,因此张某的行为构成滥用职权罪。  
        这两种观点都存在一定问题,其中否定论者认为超越职权型的滥用职权罪在成立上应当有一定限制,即行为人的越权应当与其本来职权具有一定关系,但是应当怎样表述或者限定这种关系特征并没有具体阐述(这也是学界争论的焦点之一)。肯定论者对前述以关系特征限定超越职权的范围提出了反对,认为在行为主体适格的前提下,行为人实施了职权以外的行为且造成了严重后果即应当定罪,实际上这反映了司法实践中对渎职类犯罪在认定上的一种惯性思维:出现重大损失——行为主体适格——存在一定过错——有一定的行为表现,四个要件齐备就追究行为人的刑事责任(受四要件理论的影响,实践中的基本定罪思路即是从案件事实中寻找犯罪构成的四个要件,如果四个要件基本凑齐则认定犯罪成立,这种机械的“拼积木式”的犯罪认定过程忽视了四要件之间的逻辑关系,容易造成随意出入人罪)。这种泛化地把握超越职权的范围也不可取,容易造成打击面太大。  
2、越权行为范围的具体划定  
具体什么样的越权行为属于滥用职权罪的行为内容,学者们也通过各种渠道进行限定且观点不甚相同。  
        第一种观点认为,超越职权可以表现为“侵犯本领域内其他部门或其他人的有权限的同质超越职权行为”和“侵犯毫无关联的领域或部门,但仍有职务行为前提与基础的无权限超越职权”两种行为形式。就前者来说,行为人原有职权和其所超越的职权性质没有改变,但超越了法律所赋予的限度或范围,如审批数量的限度、贷款数额的限度等。而就后者来说,则行为原有职权与其所超越职权的性质发生了变化,属于无权限。其超越职权部分的职权性质和内容与行为人本职职权毫无联系。不过,行为人本职职权是其超越本职职权性质而滥用职权的前提和基础,没有原职权基础,就没有后来的越权行为。该论者又进一步指出,在无权限超越职权的行为中,其本职职权性质与越权性质虽不相同,但行为人所具有的本职职权却对其超越职权行为具有直接影响力。

所谓直接影响力是指超越职权的行为必须利用职务权力影响力的特性,或是行使本职职权后产生的附带行为。所谓利用特性的行为是指行为人利用其特定公务人员的身份和其职权地位与权力,干预或擅行其他领域事务。如公安人员在他人请求下帮助讨债,在并没有非法拘禁行为或故意伤害等行为的前提下,应该成立滥用职权,因为其警察的身份和权力有着特殊的威慑力和强制力,但其滥用这种权力却是违法的,甚至是犯罪的行为。而所谓附带行为则是指行为人对其在行使本职职权过程中发生的事项再行行使“权力”,而事实上,后一行使权力行为为超越职权行为。  

第二种观点认为,超越职权的行为主要有以下三种类型: 

1、横向越权,是指国家机关工作人员行使了应由其他机关工作人员行使的权力,如公路管理部门对超车超速等违反道路交通管理秩序的行为进行处罚,即是对公安交警部门权力的“侵入”,属于横向越权。 

2、纵向越权,是指具有上下级隶属关系的同一性质但不同级别国家机关之间的越权,如《土地管理法》对县级以上人民政府审批土地的权限都作了明确规定。如果县级人民政府工作人员超出其所能审批土地的数额限制,行使了应由上级市人民政府审批的权限,则属于纵向越权。纵向越权既包括上级对下级职责范围内的工作滥用指令,也包括下级对上级职权范围的侵犯。另外,按照有关规定应由集体研究决定的事务,个人擅自作主决定处理的行为也是一种纵向越权的行为。 

3、地域上的越权,是指甲地国家机关工作人员行使了应由乙地国家机关工作人员行使的职权。如A县公安机关工作人员对于发生在本辖区外的B县的刑事案件擅自进行侦查的行为即是对B县公安机关刑事侦查权的侵入,属于地域上的越权。  
第三种观点主张四分说,认为职权滥用的违规越权,主要表现为如下情形: 

1、公职人员职权活动横向超越职权:国家机关工作人员在其职权活动中,超越其职权范围而实施本属其他系统单位的职权行为。例如,税务机关工作人员在收缴税款过程中,将暴力抗税情节严重的纳税人,自行非法予以拘押在此,收缴税款虽是行为人的职权,行为人也是基于这一职权活动而关押纳税人,但是对于暴力抗税构成犯罪的纳税人采取强制措施,本应由公安司法机关依法进行,行为人擅自关押纳税人系属违规越界行使了作为其他系统单位的公安司法的职权。 

2、公职人员职权活动纵向超越职权:国家机关工作人员在其职权活动中,超越其职权范围而实施本属同一系统单位其他部门的职权行为。例如,在刑罚执行过程中,狱政监管人员对于罪犯,不经省级监狱管理机关的批准而擅自决定监外执行。在此,提出监外执行的书面意见确是行为人的职权,但是监外执行最终应由省级监狱管理机关批准,行为人擅自决定监外执行系属违规越界行使了作为同一系统单位的省级监狱管理机关的职权。 

3、公职人员职权活动超越不同性质职权:国家机关工作人员在其职权活动中,超越其职权范围而实施与其职权具有不同性质的本属其他部门或者单位的职权行为。例如,狱政监管人员在对罪犯进行减刑的职务活动中,不经中级以上人民法院的审理裁定,而自行对罪犯予以减刑。在此,提出减刑建议书确是行为人的职权,但是减刑最终应由中级以上人民法院组成合议庭审理裁定,行为人擅自决定减刑系属违规越界行使了与其行刑职权具有不同性质的审判职权。 

4、公职人员职权活动超越同一性质职权:国家机关工作人员在其职权活动中,超越其职权范围而实施与其职权具有相同性质的本属其他部门或者单位的职权行为。例如,公安刑侦工作人员在行使案件侦查的职务活动中,对于本应由检察机关立案侦查的龙8国际-APP下载案件,自行予以立案侦查。在此,行为人确有行使案件侦查的职权,但是龙8国际-APP下载案件的侦查权限归属人民检察院,行为人擅自立案侦查龙8国际-APP下载案件系属违规越界行使了同属侦查权的人民检察院的案件管辖权。  
从如上几种观点可以看出,学者在绞尽脑汁地试图对“超越职权”的范围进行限制,因为滥用职权罪绝不仅是国家机关工作人员实施任意行为都能构成,否则好多行为都会以滥用职权罪追究刑事责任,而且犯罪构成是通过相互联系的四个方面构成要件完成对某一行为的规制的,如果仅以国家机关工作人员的主体身份划定滥用职权罪的成立,显然忽略了其他犯罪构成要件的作用,尤其是本罪客观行为要件的存在价值。但是无论上面的几分法都没能很好地完成划定超越职权范围的初衷,其所划分的子项中,要么表述过于笼统:如第一种观点中提到的“无权限的超越职权”与后两种观点中的横向越权实则是一个意思,但论者并没能说清楚其具体指称(只是通过具体举例试图说明,但是没有找到规律性判断标准,尤其具体列举式难免挂一漏万,实践指导价值大打折扣);要么观点内部的子项重叠,如第三种观点中所划分的横向超越越权与超越不同性质的职权所指为何,并不清楚,似乎二者标的含义基本一致。  
刑法规定滥用职权罪是为了惩处具有一定职权的国家机关工作人员违背其勤勉义务,不认真或者说随意行使某项权力,破坏了公务的客观公正性和国民对公务正当性、公正性的信赖与期待。因此,对国家机关工作人员滥用职权(这里主要是超越职权)的判断不能离开滥用职权罪所要保护的具体法益。基于此,对是否超越职权的判断应当符合如下特征:  
第一,行为人具有一般的职务权限。  
        这是构成超越职权的前提,也是行为人承担滥用职权罪刑事责任的前提。这里所谓的“一般的职务权限”是从行为人的工作职责而言的,即行为人的工作内容是代表国家执行一定的管理权限。国家机关工作人员依照法律代表国家行使权力,管理国家的政治、经济、文化、社会和军事等事务,他们的行为是一种公务行为。“公务执行活动能够正常开展,是国家作用得到发挥的前提,法律对公务给予比个人事务更为严密的保护,主要是公务行为代表了国民的利益,其公正和顺利执行与国民生活、社会秩序密切相关”。只有行为人具有一般的职务权限,才要求其作为国家管理权力的行使者应当恪尽职守、尽职尽责,依法、公正地行使该项权力,履行相应的职责。只是从外形上看有一定的权利,但是客观地看没有一般的职务权限的,不是这里的职权。另外,职权不一定是法律上明文规定的,从法律制度上作综合的、实质的观察,认定行为人享有职权或者得到授权的,就是有职务权限。  
第二,超越职权行为利用了其应有职权的便利。  
        之所以处罚其超越职权的行为,也是由于行为人违背了职务行为的宗旨,这是滥用职权罪的“渎职”本质决定的,如果行为人越权行使的行为与本人的职务行为没有任何关系,也不能视为是滥用职权行为。这里对利用其应有职权的便利的理解可以等同于对龙8国际-APP下载罪和受贿罪等构成中“利用职务上的便利”,即是指利用职务上主管、管理、经营、经手公共财物的权力及方便条件,如果行为人利用与职务无关仅因工作关系熟悉作案环境或易于接近作案目标、凭工作人员身份容易进入某单位等方便条件不属于这里的利用职务上的便利。如案例三中,嫌疑人张某利用去国有公司办公室在授权委托书上盖章的机会,在另外一张空白信笺上骗盖了国有公司公章,这就不属于利用职权的便利,不能作为滥用职权罪论处。将滥用职权罪与龙8国际-APP下载贿赂罪中的利用职务上的便利作一体理解主要是基于两类犯罪在本质上的一致性决定的——都是对职务行为的悖反,破坏了职务行为的公正性,侵犯了国家机关作用的正常发挥这一国家法益。
对超越职权的判断也要考察行为人是否利用职务上的便利,契合了滥用职权罪的渎职本质,能够有效限制滥用职权罪的打击面,排除那些具有国家机关工作人员身份非法行使与职权无关的行为可能被认定为滥用职权罪
的可能。以上是北京龙8国际-APP下载辩护律师网根据网络资料整理的滥用职权罪超越权限范围行使职权的认定,意在讨论学习交流滥用职权罪在司法实践方面的应用。

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日期:2021-08-26 | 所属分类:渎职犯罪案例             TAG标签: 渎职犯罪   渎职罪   

赵正彬律师 北京浩伟律师事务所 主任

北京市浩伟律师事务所创始人、主任、高级合伙人。中国人民大学 民商法研究生。第九届北京市律师协会专业委员会刑法专业委员会委员。第十届龙8国际-APP下载预防与刑事辩护委员会秘书长。中国法学会会员, 赵正彬律师自1996年始从事专职律师至今。自执业以来,本着“受人之托,忠人之事”的执业信念,以“至诚至真,精益求精”敬业精神,精心服务于每一位委托人。

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